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生活垃圾處理服務供給短板及解決之道
發布時間：
2016/04/05
“十二五”期間，生活垃圾分類處理成為共識，廣州等地摸索出復制性較強的生活垃圾分類模式，如垃圾分類第三方服務模式，生活垃圾處理設施建設全面推進，尤其是焚燒處理設施建設取得了突破性進展，在運行焚燒廠達到166座，焚燒處理垃圾量比例上升到27%。 但生活垃圾處理量仍在高速增長，而生活垃圾處理服務供給方面又存在諸多短板，致使生活垃圾處理能力嚴重不足，多地預警“垃圾圍城”，生活垃圾處理服務供給形勢嚴峻，急
“十二五”期間，生活垃圾分類處理成為共識，廣州等地摸索出復制性較強的生活垃圾分類模式，如垃圾分類第三方服務模式，生活垃圾處理設施建設全面推進，尤其是焚燒處理設施建設取得了突破性進展，在運行焚燒廠達到166座，焚燒處理垃圾量比例上升到27%。
但生活垃圾處理量仍在高速增長，而生活垃圾處理服務供給方面又存在諸多短板，致使生活垃圾處理能力嚴重不足，多地預警“垃圾圍城”，生活垃圾處理服務供給形勢嚴峻，急需引起重視和思考。
生活垃圾處理服務供給有哪些短板
處理路線單一，處理設施建設周期長，難落地，生產者責任流失等
短板之一：處理路線單一
生活垃圾處理的推薦路線是“焚燒處理+填埋處置”，主要處理方式為焚燒(目前主要處理方式仍為填埋處置)。這種處理路線有一個嚴重短板，即需要不斷擴大焚燒處理能力，而且，焚燒處理設施的建設速度趕不上垃圾處理量的增大速度。
焚燒處理設施的建設周期較長，從立項到建成投產一般需要4年之久，而且，焚燒處理的實際處理能力具有剛性，正是基于這兩個特性導致焚燒處理設施不能一勞永逸地解決垃圾處理問題。
如日均生活垃圾處理量超過15000噸/日和年增長率高達5%以上的廣州市，一座2000噸/日處理能力的焚燒處理設施剛建成，垃圾增量便超過了2000噸/日。一旦垃圾處理能力出現新缺口，意味著新設施剛建成，又得馬上籌建新設施，如此往復，乃至形成惡性循環，這也是焚燒填埋為垃圾處理主要方式的建設之困。
短板之二：處理設施建設周期長、難落地
因土地供應緊缺、居民生態環境和健康保護意識較強、垃圾及垃圾處理的鄰避性和長期以來垃圾處理服務供給需求分離等因素，導致生活垃圾處理設施建設呈現兩個短板：一是生活垃圾處理設施落地異常艱難，個別城市焚燒填埋設施落地需要5年以上之久，致使這類設施的建設期長達10年甚至更長;二是生活垃圾終端處理設施分布極不合理，處理設施多位于行政區劃邊界或經濟發展較落后鎮，導致垃圾運輸距離長和運輸成本高，激化處理設施所在地的不滿情緒。
短板之三：生產者責任流失
除已排放垃圾的處理服務供給外，生活垃圾處理服務供給還包括生產者源頭減量和回收利用服務的供給。目前，國內普遍存在生活垃圾處理服務供給生產者責任流失現象，包括制造、運輸、商家和快遞等生產環節在內的商品生產者把寄生在商品內的產品廢棄物轉嫁給消費者，甚至有不良商販故意增多產品廢棄物以獲取更大利潤，無視垃圾減量和回收利用責任;消費者在通過擁有物質產品而獲得使用功能的同時，也背負了垃圾減量與分類回收的責任，這也是垃圾處理服務供給與需求相分離的一種表現形式。
“十三五”期間，我國國民經濟仍將以中高速增長，一些地區國民經濟甚至高速加速增長，加上電子商務與快遞業的飛速發展導致產業結構和生產、消費方式改變，在生產者責任流失情況下，生活垃圾產量和處理量都將以與國民經濟增速相近甚至更高的速率增大。
短板之四：垃圾及垃圾處理的社會性弱化
長期以來，政府不僅承擔了政府應盡的建章立制、規范監督和應急保障等職能，還承擔了垃圾處理和管理垃圾處理職能，如在已排放垃圾的處理服務供給方面。目前主要方式是政府主導，政府決定垃圾怎么處理、服務怎么分配，供給與需求被政府分離，弱化了垃圾及垃圾處理的社會性。在垃圾處理服務供給與需求分離情況下，資源配置效率差、行業競爭力低下，商品生產者、垃圾排放者、已排放垃圾處理服務者等相關主體責任流失，最終體現就是垃圾處理體系不健全和垃圾處理能力不足。
解決之道在哪里?
政府轉變職能，引導市場，提高資源配置，均衡供給需求
在很多地方，面臨的現實問題是，雖經百般努力，生活垃圾處理能力卻仍無實質性提高。例如，某市10年間只建成1座2000噸/日處理能力的焚燒發電廠，最后卻不得不投資逾7億元在原垃圾填埋場挖潛以緩解圍城困境。這顯而易見的是生活垃圾處理服務供給出現問題。為此，筆者對補齊生活垃圾處理服務供給短板提出以下建議。
建議一：建立基于供求過程優化組合的垃圾綜合處理體系，保障供求均衡。
建議將生活垃圾處理路線調整為“源頭減量與分類排放 已排放垃圾集中二次分選 物質回收利用和易腐有機垃圾生化處理 焚燒處理 填埋處置”，推動垃圾衍生燃料的制作與應用，逐步建立起源頭減量與分類排放、物質回收利用、能量回收利用和填埋處置并重的垃圾綜合處理體系，并對各種處理方式合理定價。
建議二：建立生活垃圾處理服務跨域合作機制，提高垃圾處理的效率效益。
建議下列4種情形下，推動垃圾處理跨行政區劃合作(以下簡稱“跨域合作”)：一是如廣州、上海、北京這樣的一線城市，本地土地資源緊張而資金充足，有意愿尋求外地提供垃圾處理服務;二是如珠三角、長三角、京津冀這樣的都市圈區域，它們的地域相鄰、交通便捷、聯系緊密和產業互補，同城化趨勢明顯，出于功能布局需要，有必要統籌垃圾處理;三是一些人口較少地區，本地垃圾處理量小乃至形不成垃圾集中處理的規模效應;四是經濟欠發達地區需要外地提供垃圾處理資金等資源支持。
建議三：創新商業模式，發揮行業協會作用，落實生產者責任延伸制度。
推動生產生活融合，鼓勵生產者從銷售物質產品向銷售產品的使用價值(功能)轉變，促進生產者負責快遞包裝垃圾、廢舊動力電池等大宗垃圾的源頭減量和回收利用責任。不僅承擔起包裝信息告知責任和環境保護知識教育責任，更要承擔起經濟責任、物質回收利用責任和環境損害補償與賠償責任，切實落實生產者責任延伸制度。
可借鑒德國建立包裝業協會的經驗，相關行業組建垃圾回收利用協會或聯盟，建立垃圾回收利用基金，鼓勵清潔生產和綠色包裝，創新商業模式和垃圾回收利用方式方法，打造商品制造、配送、垃圾回收與利用產業鏈。
建議四：轉變政府管理垃圾處理的職能，注重政府引導垃圾治理的職能，保障政府、企業、公眾良性互動和共治。
明確政府、企業與公眾分工，確保企業和公眾的權利，促使政府專注于建章立制、規范監督和保障供給，形成政府依法行政和社會自主自治的局面。政府保障供給的作用主要是保障垃圾處理產業化和產業發展、保障垃圾處理的行業利潤、參與應急保障等公益性較強的垃圾處理服務作業，而非包攬垃圾處理服務
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